Texto 20 - A Controvertida Súmula TJRJ 82

À exceção da especialíssima Súmula Vinculante aprovada, tão-só, por dois terços dos integrantes da Suprema Corte, o STF, as demais Súmulas editadas pelos Tribunais de Justiça do país são respeitáveis entendimentos protocolares, todavia sem força de Lei, por isso mesmo sensíveis à oportuna revisão ou, eventual, cancelamento.
Eis os dizeres da Súmula TJRJ 82, editada em 03/10/05 pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro:

“É legítima a cobrança da tarifa diferenciada ou progressiva no fornecimento de água, por se tratar de preço público”.

Esqueceram de avisar aos luminares da Justiça fluminense que as concessionárias de serviço público de saneamento básico locais cobram uma margem de mais de 700% na mesma nota fiscal de água e esgoto (a cada mês, durante todo o ano, anos a fio...), facilmente calculada entre a tarifa unitária da primeira faixa de consumo, básica, referencial do segmento residencial, como preferir, e a tarifa cobrada na quinta e última faixa...
Diz a sabedoria popular que a unanimidade não transforma o falso em verdadeiro!
É de bom-tom dizer que nem todos os magistrados presentes ao julgamento daquela Uniformização de Jurisprudência 08/2004 votaram a favor do que se vê grafado nessa Súmula TJRJ 82. Prova disso é o voto vencido da Desembargadora Marianna Pereira N. F. Gonçalves, recém aposentada do TJRJ. Eis alguns retalhos desse voto:

“Divergi da maioria pelos seguintes motivos, razões e fundamentos: Quatorze das 18 Câmaras Cíveis deste Tribunal, por unanimidade, bem como 95% dos seus Desembargadores e Juízes, sempre entenderam e consideraram como ilegal e abusiva a cobrança de tarifas progressivas pretendidas pela CEDAE, que, através desse estratagema, procura descobrir o 2º “ovo de Colombo”.
O 1º “Ovo de Colombo” inventado pela CEDAE (e que, felizmente, gorou) foi o de calcular o consumo mínimo não mais pelo número de hidrômetros, mas, sim, pelo número de economias ou unidades imobiliárias existentes no prédio.
A CEDAE não tem do que se queixar, pois além de impingir o valor de um consumo mínimo imaginário e aleatório de água (15 m3), dobra tal valor a título de pagamento pelo esgoto fornecido pelo consumidor. Dessa forma, na prática, essa tarifa mínima passa a ser de 30 m3.
O Decreto Federal nº 82.587, de 06.11.78, regulamentou a Lei federal nº 6.528, de 11.05.78.
Acontece que o referido Decreto Federal n° 82.587/78 foi expressamente revogado pelo artigo 3º do Decreto Federal de 05.09.91, conforme se vê às fls. 21/22.
Na fixação tarifária o Poder Público Concedente já leva em conta a viabilidade do equilíbrio econômico-financeiro da concessionária, a preservação dos aspectos sociais dos respectivos serviços e o seu custo.
O pobre que consumir mais de 15 m3 vai pagar a tarifa progressiva. O rico que não ultrapassar o consumo de 15 m3 pagará a tarifa mínima”

A julgar pelas reveladoras estatísticas que tonificaram esse voto, parece que o entendimento materializado nessa Súmula TJRJ 82 não correspondeu ao sentimento dos demais julgadores que compõem a Justiça fluminense, pior, porque engessou e permanece engessando as reflexões e convicções formuladas pelos magistrados, enquanto tolhidos em sua operacional independência e desprendimento, turvando, assim, as incontáveis conquistas do estado de Direito, como a incondicional segurança e o irrecusável respeito ao acervo regulatório da República.
Apressa-se em dizer que as respeitáveis Súmulas editadas pela Justiça fluminense, no caso, são entendimentos circunstanciais, orientações protocolares, todavia sem força de Lei, por isso mesmo sensíveis à oportunas revisões e, eventual, cancelamento.
A atenta leitura desses votos, dessa pedagógica discussão, evidencia que a fundamentação que impregnou e permanece impregnando esses protocolares dizeres da Súmula TJRJ 82, estaria influenciada pela combinação de três dispositivos legais: a antiga política nacional de tarifação de saneamento básico (Lei federal 6.528/78), a própria regulamentação dessa antiga política nacional (Decreto federal 82.587/78) e, por fim, a regulamentação do artigo 175 da atual Constituição Federal (Lei federal 8.987/95), mentor das concessões, permissões e, via de consequência, autorizações para exploração comercial de serviço público no país, qualquer que seja.
Assim, as próximas linhas serão dedicadas a percorrer e esmiuçar o caminho traçado pelos passos e circunstâncias que imantou e permanece imantando a questionada eficácia dessa Súmula TJRJ 82 sob comento, quase sempre adotada como fundamento das respeitáveis decisões dos julgadores fluminenses que compõem o Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro.
Direto aos pontos nevrálgicos...!

A ANTIGA POLÍTICA NACIONAL DE TARIFAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO DE SANEAMENTO BÁSICO

Ao tempo em que vigeu, a antiga política nacional de tarifação de saneamento básico esteve instituída pela Lei federal 6.528 de 11/05/78, DOU 12/05/78, então regulamentada pelo Decreto federal 82.587 de 06/11/78, DOU 07/11/78. É de bom-tom dizer que ambos encontram-se integralmente revogados.
Esse regulamentar Decreto federal 82.587/78 jaz inerte, sem verve, desde setembro/91, em razão da edição do Decreto federal 000-11 de 05/09/91, DOU 06/09/91, que o revogou. É o que faz crer a folha 54 do anexo a esse Decreto federal de setembro/91. Para que não paire dúvida sobre o que se diz, ei-lo reproduzido:

Identificação: DEC - 000 de 05/09/1991. Seqüência - 011
Origem: PODER EXECUTIVO
Ementa: RESSALVA OS EFEITOS JURÍDICOS DE DECLARAÇÕES DE INTERESSE SOCIAL OU DE UTILIDADE PÚBLICA E REVOGA OS DECRETOS QUE MENCIONA.
Publicação:
Fonte Tipo Data Número Volume Página Coluna
DOFC - Diário Oficial da União PUB 06/09/1991 18.758 1
Observação: ESTE DECRETO REVOGA MILHARES DE DECRETOS FEDERAIS.
Indexação: RESSALVA, EFEITO JURÍDICO, NORMAS, DECLARAÇÃO, INTERESSE SOCIAL, UTILIDADE PÚBLICA, OBJETIVO, DESAPROPRIAÇÃO, SERVIDÃO ADMINISTRATIVA. REVOGAÇÃO, DECRETO FEDERAL.
Catálogo: IMÓVEL.
Vide:
DEC-000 000 1993 DOFC 23/06/1993 008341 2 ALTERAÇÃO
DEC-000 000 1997 DOFC 17/06/1997 012486 1 ALTERAÇÃO
DEC-005319 000 2004 DOFC 24/12/2004 000001 2 ALTERAÇÃO

DECRETO 000-11, DE 5 DE SETEMBRO DE 1991

Ressalva os efeitos jurídicos de declarações de interesse social ou de utilidade pública e revoga os decretos que menciona.

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, inciso IV, da Constituição, DECRETA:

Art. 1° Ficam ressalvados os efeitos jurídicos das declarações de interesse social ou de utilidade pública, para fins de desapropriação ou de instituição de servidão administrativa, relativas a processos judiciais em curso ou àqueles transitados em julgado há menos de dois anos anteriores à vigência deste Decreto.
Art. 2° Este decreto entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 3° Declaram-se revogados os decretos relacionados no Anexo.
Brasília, 5 de setembro de 1991; 170° da Independência e 103° da República.
FERNANDO COLLOR
Jarbas Passarinho

O Anexo a esse Decreto federal está publicado no DOU de 06/09/1991, págs. 18758/18768. Eis a reprodução da folha 54 (54/82) desse anexo, que revogou milhares de normas, aí incluído esse Decreto federal 82.587/78 de que se fala.


Nessa mesma toada está a antiga política nacional de tarifação de saneamento básico, Lei 6.528/78, que cedeu vez, lugar e importância para a atual política nacional de tarifação de saneamento básico, regrada pela vigente Lei federal 11.445 de 05/01/07, DOU 08/01/07.

O POLÊMICO CONCEITO DE TARIFA MÍNIMA

Entre os seis artigos que compuseram a antiga política nacional de tarifação de saneamento básico, apenas um ganhou notoriedade nacional: o artigo 4º da Lei 6.528/78, que regrava o seguinte:

“Art 4º - A fixação tarifária levará em conta a viabilidade do equilíbrio econômico-financeiro das companhias estaduais de saneamento básico e a preservação dos aspectos sociais dos respectivos serviços, de forma a assegurar o adequado atendimento dos usuários de menor consumo, com base em tarifa mínima”.

Salvo engano de interpretação, aqueles usuários detentores de menor consumo, frise-se, que nada tem a ver com usuário de menor poder aquisitivo, fariam jus a certa tarifa mínima, supostamente mais barata que a usualmente cobrada... Atente-se que em momento algum essa norma fez qualquer alusão ao segmento de usuário que estaria alvejado por essa benesse. Logo, era de se esperar que essa vantagem coubesse a qualquer categoria de usuário conhecida: residencial, comercial, industrial e pública.
Mesmo assim, o poder concedente fluminense resolveu estender esse conceito nacional de tarifa mínima para as residências situadas em certas áreas de interesse social, como faz crer o vigente Decreto estadual 25.438 de 21/07/99, DORJ 22/07/99. Eis seu epígrafe:

“Dispõe sobre a fixação de cota mínima de água e esgoto para imóveis residenciais situados em áreas de interesse social e dá outras providencias”.

É no seu artigo 1º que essa tarifa mínima fluminense se exibe... Ei-lo reproduzido:

“Art. 1° - A cota mínima mensal de água e esgoto para cada imóvel residencial localizado nas áreas identificadas como de interesse social será de R$5,00 (cinco reais).
Parágrafo Único – Para efeito do cálculo do valor total indicado no CAPUT deste artigo, foram adotados os seguintes critérios:
I - para cálculo do valor devido pelo serviço de abastecimento de água:
a) tarifa B (sem ICMS), de R$0,417619, como a tarifa básica;
b) 6,0 m3 (seis metros cúbicos), como volume mensal de água estimado para cada unidade residencial.
II - para o cálculo do valor devido pelo serviço de esgotamento sanitário, 100% (cem por cento) do valor devido pelo fornecimento de água”.

A propósito desse repasse de ICMS, um breve parêntese se faz necessário: atente-se que os eventuais impostos incidentes sobre a venda de saneamento básico, e quando incidentes, diga-se de passagem, permeiam a tarifa unitária, enquanto preço unitário que é. Implica dizer que qualquer isenção tributária que se preze, requer que os repasses sejam integralmente estornados dessa tarifa unitária, como evidenciado por esse artigo 1º acima reproduzido, sob pena de dissimulado continuísmo, como, aliás, acontece em nossos dias. Fecha-se o oportuno parêntese.
Fica fácil concluir que não se trata da mesma tarifa habitualmente praticada no segmento de usuário residencial, domiciliar, como querem alguns desavisados... Vale dizer que aqueles usuários mais comedidos no consumo de água canalizada, desde que usuários pertencentes a certas áreas de interesse social, e unicamente essas, é bem de ver, teriam a própria tarifação de saneamento básico garantida, formalmente regularizada, tão diferenciada quanto qualquer outra praticada nas demais e distintas classes de usuários conhecidas.
Até prova em contrário, todas as concessionárias de saneamento básico fluminenses, sem exceção, deveriam cumprir esse mandamento. Não é o que se vê...!
Não se confundirá, pois, essa tarifa mínima fluminense com qualquer outra tarifa de saneamento básico comumente praticada para o segmento domiciliar, residencial, como equivocadamente apregoado, no mínimo porque essas tarifas não são substitutas entre si.

A REGULAMENTAÇÃO DA ANTIGA POLÍTICA NACIONAL DE TARIFAÇÃO DE SANEAMENTO BÁSICO E AS MALFADADAS FAIXAS DE CONSUMO E CORRESPONDENTE TARIFAÇÃO PROGRESSIVA

Quando o poder público concedente quis que as faixas de consumo fossem umbilicalmente atreladas às correspondentes tarifas majoradas progressivamente, usou todas as letras do texto legal para veicular seu intento, espraiando-as pelo país afora, disseminando as diretrizes impostas, goela abaixo, pelos artigos 12, 13, 14, 15 e 32 do Decreto federal 82.587/78, repete-se, à época compromissado com a regulamentação da antiga política nacional de tarifação de saneamento básico, gênese da malfadada tarifação progressiva de que se fala.
Enfatiza-se que esse regulamentar Decreto federal foi o único responsável pela introdução das malfadadas faixas de consumo umbilicalmente atreladas às correspondentes tarifas majoradas progressivamente no país, mais tarde esposadas pela Súmula TJRJ 82 de que se fala. Para que não paire dúvida sobre o que se diz, ei-los respectivamente reproduzidos:

“Art. 12 - A estrutura tarifária deverá [é obrigatório...!] representar a distribuição de tarifas por faixas de consumo, com vistas à obtenção de uma tarifa média que possibilite o equilíbrio econômico-financeiro das companhias estaduais de saneamento básico, em condições eficientes de operação.
Art. 13 - Os usuários serão classificados nas seguintes categorias: residencial, comercial, industrial e pública.
Parágrafo único - As categorias referidas no caput deste artigo poderão ser subdivididas em grupos, de acordo com suas características de demanda e/ou consumo, sendo vedada, dentro de um mesmo grupo, a discriminação de usuários que tenham as mesmas condições de utilização dos serviços [ora pratica-se a progressividade tarifária, ora o mínimo coletivo, ora ambos...; à bel-prazer....!].
Art. 14 - As tarifas da categoria residencial serão diferenciadas para as diversas faixas de consumo, devendo, em função destas, ser progressivas em relação ao volume faturável [como se vê, o poder público concedente admitiu, e expressamente, como convinha, atrelar as faixas de consumo às correspondentes tarifas majoradas progressivamente... Como se verá adiante, a vigente Lei federal 11.445/07 não acompanhou essa diretriz, porque permitiu, tão-só, a cobrança de faixas de consumo, que não se confunde com permissão para qualquer vil cobrança de tarifação progressiva, como querem alguns interessados...!].
Art. 15 - Os usuários das categorias comercial e industrial deverão [é obrigatório...!] ter duas tarifas específicas para cada categoria [não se confundirá “tarifa” com “faixa de consumo”, como acontece...!], sendo uma referente ao volume mínimo e a outra ao excedente, em que a segunda será superior à primeira e esta maior do que a tarifa média .
(...)
Art. 32 – As companhias estaduais de saneamento básico deverão [é obrigatório...!], até 31 de dezembro de 1979, adequar suas estruturas tarifárias às disposições deste Decreto“.

Eis, ao vivo e em cores, a certidão de nascimento dessa malfadada tarifação progressiva, repete-se, que jaz inerte desde setembro/91...! E já se viu o porquê disso...!

O CONTROVERSO ARTIGO 13 DA LEI FEDERAL 8.987/95

Mostrou-se que a vigente Lei federal 8.987 de 13/02/95, DOU 14/02/95, é a responsável pela regulamentação do artigo 175 da atual CF. O cerne dessa questão sob ótica repousa, também, sobre os dizeres do artigo 13 dessa Lei, que reza o seguinte:

“Capítulo IV
DA POLÍTICA TARIFÁRIA

Art. 8 – (vetado)
(...)
Art. 13 - As tarifas poderão [é facultado...!] ser diferenciadas em função das características técnicas e [“e” não se confundirá com “ou”, como acontece...; ambos é que seriam os determinantes...!] dos custos específicos provenientes do atendimento aos distintos segmentos de usuários”.

Até prova em contrário, aí não consta grafado com boa tinta, como convém ao responsável debate, que essa regulamentação constitucional admite qualquer pífia cobrança de faixas de consumo atreladas às umbilicais tarifas majoradas progressivamente, como se viu textualmente no passado... Não diz, não, mesmo que a contragosto de quem quer que seja.
E como não bastasse, por distintos segmentos de usuários deve ser entendido aquelas classes de usuários antes conceituadas pela regulamentação da antiga política nacional de tarifação de saneamento básico, como fez crer seu regulamentar artigo 13, há pouco reproduzido.

A ATUAL POLÍTICA NACIONAL DE TARIFAÇÃO DE SANEAMENTO BÁSICO

Comentou-se que a antiga política nacional de tarifação de saneamento básico cedeu vez, lugar, pompas e circunstâncias para a vigente Lei federal 11.445 de 05/01/07, DOU 08/01/07, mentora da atual política nacional de tarifação de saneamento básico. É no seu artigo 30, I, que o fiel dessa descalibrada balança se exibe... Ei-lo integralmente reproduzido:

“CAPÍTULO VI
DOS ASPECTOS ECONÔMICOS E SOCIAIS

Art. 30 - Observado o disposto no art. 29 desta Lei, a estrutura de remuneração e cobrança dos serviços públicos de saneamento básico poderá [é facultado...!] levar em consideração os seguintes fatores:
I - categorias de usuários, distribuídas por faixas ou quantidades crescentes de utilização ou de consumo”.

Diferentemente daquela regulamentação da política nacional de tarifação de saneamento básico do passado, essa norma não explicita qualquer prévia autorização para a prática da tarifação progressiva esposada pela Súmula TJRJ 82, via de consequência, afasta qualquer pífia possibilidade nacional de seu exercício... É a Lei...!

O FIEL DA BALANÇA

Mostrou-se que a ilegalidade da prática da tarifação progressiva não pode ser aceita, unicamente, pela unilateral imposição da Súmula TJRJ 82 de outubro/05, no mínimo porque a combinação de dispositivos legais que elegeu para fundamentar sua consagração, para emprestar-lhe prestígio e notoriedade, como o regulamentar Decreto federal 82.587/78 e a própria Lei federal por ele regulamentada, foram banidos do cenário regulatório do país, irreversivelmente revogados, cada qual ao seu tempo. Daquele sustentáculo, só a vigente Lei federal 8.987/95, que regulamenta o artigo 175 da CF, desafia o tempo...
Mostrou-se, também, que aquele regulamentar Decreto federal foi pulverizado antes, muito antes, do nascedouro dessa Súmula TJRJ 82 de outubro/05. Porque há muito revogado, inerte, sem verve, sem sol enfim, não poderia influenciar aqueles sumulares dizeres, como aconteceu e, pior, permanece acontecendo.
E como não bastasse, o próprio enunciado da Súmula TJRJ 82 permite constatar que, salvo melhor juízo, e com o devido respeito aos seus mentores, as premissas em que estaria assentada não constituem um porto seguro, consistente, pois tratou institutos jurídicos distintos como sendo iguais, indiferentes, que não são, a exemplo da “tarifa progressiva ou [e!!] tarifa diferenciada”, essa referindo-se à tarifa praticada em cada distinto segmento de usuário, única para cada classe, categoria, como preferir, aquela reportando-se às faixas de consumo atreladas às correspondentes tarifas majoradas progressivamente, única para cada faixa de consumo, que não são substitutas entre si, nem sequer siamesas, como entendeu e permanece entendendo a Súmula TJRJ 82.
De mais a mais, a protocolar Súmula TJRJ 82, que se mostra regrando ostensivamente a política tarifária fluminense, não é Lei ungida pelo Legislativo local, como irrecusavelmente sentenciado pelo pétreo artigo 175, parágrafo único, III, da CF. Ei-lo reproduzido:

"Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Parágrafo único. A lei disporá sobre:
(...)
III - política tarifária".

A Lei disporá sobre a política tarifária...! A Lei...! É pétreo...!
Aprende-se com facilidade que a Constituição Federal não deixa margem para confundir o vocábulo lei com qualquer decreto, resolução, portaria, circular, súmula, entre outros atos administrativos do estilo. No contexto constitucional, a lei é Lei formalmente consagrada pelo Legislativo, mesmo que a contragosto de quem quer que seja.
Implica dizer que a política tarifária para o serviço público de saneamento básico, no caso, deverá vir formalmente regrada por Lei, federal ou não, e tão-somente essa.
Engrossando esse coro está o pétreo artigo 5º, II, da CF> "ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de Lei”.
Hão de convir que querer atribuir à Lei dizeres e circunstâncias que não se encontram espontaneamente explicitados por suas letras e sintaxe é, no mínimo, um flagrante atentado contra a sua inviolável segurança, que se quer preservada.
Prova disso é a lucidez estampada nos votos dos Desembargadores fluminenses Siro Darlan de Oliveira (12ª CC, Apel Civ. 2006.001.47986) e Rogério de Oliveira Souza (18ª CC, Emb. Infr. 2008.005.00025), que transcenderam-se ao transpor os empecilhos que essa Súmula TJRJ 82 erigiu como definitivos, eternos, que mostraram não ser... Com isso, divorciaram-se do lugar-comum, dessa densa mesmice que envolve a ilegalidade da prática dessa tarifação progressiva e seus nefastos desdobramentos, que não dão trégua...
Felizmente, há lucidez transitando com elegância pelas estreitas vias da Justiça fluminense.

O ELO PARTIDO

Afirma-se, pois, e sem receio de pecar contra o discernimento ou a liturgia profissional, que os protocolares dizeres da respeitável Súmula TJRJ 82, única a encorajar a continuidade dessa ilegal e indiscriminada prática da malfadada tarifação progressiva, está em rota de colisão frontal com os ditames legais vigentes, fosse pelo tumular silêncio daquele regulamentar Decreto federal 82.587/78 (que mesmo morto, mas esquecido de deitar, assombrou e, pior, permanece assombrando, como um zumbi vagando errante, a Súmula TJRJ 82), seja pela atual política nacional de tarifação de saneamento básico, regrada pela vigente Lei federal 11.445/07.
Um simples piscar de olhos dos luminares da Justiça fluminense foi bastante para condenar os atormentados usuários desse serviço público ao desespero, à injustiçada indigência, pior, porque por vias inconsistentes, por isso mesmo, estranhas, esdrúxulas e aparentemente inexplicáveis...
Uma vez que as responsabilidades estejam admitidas, porque provadas, e desse jeito provadas, passa-se aos danos...